Appliquer les réformes : despotisme éclairé contre groupes d’intérêt

Mardi 13 mai 2014

Article de China Analysis n°47

Auteurs : Agatha Kratz

Tags : Système politique - Chine

Les premières réactions publiques des chercheurs chinois aux annonces du 3e Plénum sont plutôt consensuelles : ceux-ci sont pour la plupart satisfaits du plan de réforme proposé et reconnaissent le caractère « étendu » (广, guang), « profond » (深, shen), et « complet » (全, quan) des « 60 Décisions »1. Nombreux sont ceux qui estiment que celles-ci sont susceptibles d’engendrer un véritable « dividende des réformes » (改革红利, gaige hongli). Les auteurs sont plus critiques cependant sur leur caractère extrêmement centralisé, et alertent sur les difficultés que celles-ci pourraient rencontrer dans leur mise en œuvre.

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Une réforme trop centralisée

Le caractère hypercentralisé de la réforme lancée par Xi Jinping lors du IIIe Plénum est souligné par un certain nombre d’auteurs comme Zhang Qianfan et Wu Guoguang, qui font le lien avec la centralisation accrue du pouvoir qui s’est opérée depuis l’accession de Xi Jinping à la tête de l’État, et qui pourrait selon eux constituer un obstacle aux réformes. Wu Guoguang en fait en l’élément marquant du IIIe Plénum, Zhang Qianfan parlant même de one man show (独角戏, dujiaoxi) gouvernemental.

Le Huanqiu shibao livre, comme à son habitude, une critique plus réservée. L’éditorial note que le succès de la réforme dépendra très largement des bénéfices qu’en tireront toutes les couches d’une société chinoise qui se complexifie. Cette complexification rend d’ailleurs de plus en plus difficile la mise en œuvre des plans purement « du haut vers le bas » (自上而下, zishangerxia). La réforme proposée devra donc surmonter cette difficulté.

La critique de Zhang Qianfan est plus directe. Selon l’auteur, six propositions principales avaient été soumises au gouvernement par des chercheurs et experts avant le IIIe Plénum2. Trois de ces principes ont été repris dans les « Décisions » : la réforme économique, la réforme judiciaire et le respect de la Constitution. En revanche, les trois autres recommandations sont absentes du projet final : démocratisation du parti, standardisation des élections et extension de la liberté d’expression ; une « omission » qui illustre selon l’auteur le très fort leadership gouvernemental sur ces réformes, lancées, menées et contrôlées sur un mode très centralisé par les dirigeants de haut niveau. Or, ce schéma est contraire au principe consistant à « déléguer des pouvoirs à la société » (社会放权, shehui fangquan), pourtant promu par le gouvernement, mais qui ne peut se concrétiser sans que les trois principes manquants soient intégrés au programme de réforme, et sans que soient donnés au « peuple » (民众, minzhong) ou à la « société » (社会, shehui) les moyens d’une participation active et efficace au processus. Selon l’auteur, cela traduit la crainte du gouvernement de voir remis en question le dogme du Parti unique (一党, yidang). Mais en excluant cette participation, les dirigeants ont bel et bien réduit cette réforme à « une affaire interne du gouvernement » (改革成了政府自己的内部事务, gaige chengle zhengfu ziji de neibu shiwu).

De plus, le choix de la centralisation est périlleux, car il fait reposer la réforme sur deux présupposés contestables : l’équipe dirigeante est « bienveillante » (善心, shanxin) et elle est « omnipotente » (万能, wanneng). La première hypothèse est dangereuse car elle accorde trop d’importance au facteur humain. La deuxième est irréaliste, car aussi « bienveillants » soient-ils, les sept membres du Comité permanent ne pourront superviser seuls tous les aspects de la réforme. Ils devront donc déléguer certaines compétences à d’autres organes, aux pouvoirs importants ; d’où un risque d’« abus » (滥用, lanyong) et de « corruption », selon l’auteur. En conséquence, pour suivre le progrès des réformes, les dirigeants centraux devront se fier à des sources d’information parfois faussées ou manipulées, et s’en remettre à une bureaucratie tentaculaire, difficile à contrôler parfaitement. Finalement, en rejetant la participation de la population, le gouvernement se prive d’un système d’information puissant – la surveillance civile –, qui a pourtant permis par le passé de mettre en lumière des abus de pouvoirs et autres obstructions des politiques centrales.

Wu Guoguang reprend la critique de Zhang Qianfan sous un autre angle. Selon lui, ce projet de réforme reproduit – et c’est sa principale « faiblesse » (败笔, baibi) – un « modèle chinois néfaste au pays » (中国模式的弊病, zhongguo moshi de bibing). Ce modèle se caractérise par la coexistence d’un marché néolibéral et d’une « dictature » (专制, zhuanzhi), très favorable aux « malversations » (弊端, biduan). Or, au lieu d’atténuer ce modèle, la réforme proposée consacre plus de pouvoir et davantage de marché. Wu rappelle qu’il se considère lui-même comme un « libéral » (自由派, ziyoupai), mais que, dans la situation actuelle, le marché n’est pas la solution. Au contraire, son assujettissement à la règle de droit et à la démocratie est essentiel. En l’absence de ces améliorations, les « malversations » n’iront qu’en s’accroissant, suscitant un « clivage au sein de la société » (社会分化, shehui fenhua), une aggravation de la situation environnementale ainsi qu’un déclin de l’esprit moral.

Gare aux groupes d’intérêts

La notion de « groupe d’intérêts » (利益集团, liyi jituan) est aussi régulièrement citée comme principal obstacle potentiel au succès des réformes. Hu Shuli3 elle-même a multiplié les éditoriaux, en anglais et en chinois, mettant en garde Xi Jinping et son Leading Small Group pour la réforme (中央全面深化改革领导小组, zhongyang quanmian shenhua gaige lingdao xiaozu) contre les « intérêts particuliers » (既得利益, jide liyi) qui pourraient compliquer la tâche des réformateurs.

Ding Xueliang cite, pour attester de l’influence des groupes d’intérêts en matière économique, un sondage du 23 novembre4 selon lequel 75 % des personnes interrogées considèrent que la principale barrière aux réformes sera les groupes d’intérêts, et notamment les gouvernements locaux et les entreprises d’État. Zhang Qianfan rappelle quant à lui que les groupes d’intérêts ont tiré d’immenses avantages des réformes passées, et notamment dans les années 1980, sous formes de profits industriels mais aussi des bénéfices de la corruption, ce qui a provoqué un fort ressentiment de la population et notamment mené aux événements de 1989. Après cela, les groupes d’intérêts ont à nouveau eux-mêmes géré ou largement influencé les réformes, s’assurant des bénéfices substantiels.

C’est pourquoi, selon Ding Xueliang, le point le plus déterminant de la nouvelle vague de réforme est l’affirmation du « caractère décisif » (决定性, juedingxing) du marché. C’est désormais celui-ci, et non plus les groupes d’intérêts, qui doit donner le la en matière économique. Ainsi, le succès final du plan de réforme dépendra largement de sa capacité à mettre en œuvre cette évolution. Mais comment s’assurer que les groupes d’intérêts ne viendront pas perturber la mise en place des réformes ?

Ding propose un plan d’action en trois volets. Premièrement, il faut « s’occuper des hommes avant de s’occuper des affaires » (先办人后办事, xian banren hou banshi). Selon ce principe, pour que la réforme soit un succès, il faut s’assurer non seulement de l’appui du peuple, mais aussi et surtout du soutien des personnes clés, en s’assurant que celles-ci sont mobilisées et disposées à mettre en œuvre le plan de réforme. La méthode que Ding propose pour s’assurer du soutien de l’appareil gouvernemental est radicale : il faut « révoquer » (撤职, chezhi), voire « punir » (惩处, chengchu) toute personne qui s’opposera à la réforme. Ding suggère pour cela de se reposer sur la puissante Commission centrale d’inspection de la discipline, et préconise une utilisation accrue de la procédure du shuanggui5. Il ajoute qu’évidemment, il ne souhaite pas un recours abusif ou illégal à ce dispositif, mais que seul un pouvoir suffisamment coercitif pourra brider les groupes d’intérêts, qui ont déjà trop accaparé les bénéfices de la croissance et des réformes passées6.

Deuxièmement, il faut se donner des objectifs chiffrés et mettre en place des procédures d’audit pour mesurer les résultats atteints. Selon Ding, les « 60 Décisions » sont, comme beaucoup de projets de réformes passés, un texte essentiellement « philosophique » (哲学, zhexue), qui ne convient pas aux politiques économiques. Pour que cette vague de réforme soit un succès, il faudra donc décliner les grandes directions énoncées en autant d’objectifs quantifiables, pour motiver l’administration. Ici aussi, la méthode proposée est radicale : il faut sévèrement punir les cadres qui n’atteignent pas les objectifs fixés.

Troisièmement, pour que ces objectifs chiffrés aient un réel impact, il faut absolument publier le détail des politiques et des réalisations concrètes attendues, pour permettre un contrôle populaire. Sans transparence, explique l’auteur, les abus de pouvoir et la corruption resteront la norme.

Tout comme Ding Xueliang et Liu Shengjun, le Huanqiu shibao identifie les agents gouvernementaux et les entreprises d’État comme les principaux groupes d’intérêts. Néanmoins, il relativise le potentiel de nuisance de ces groupes, qu’il considère plutôt comme des « communautés d’intérêts » (利益群体, liyiqunti). Selon le Huanqiu shibao, aucun de ces groupes, même le plus puissant, ne dispose d’un pouvoir suffisant pour influer sur la mise en place des réformes, et le pouvoir central conserve sur eux une « autorité totale » (绝对权威, juedui quanwei). L’éditorial note également que d’autres pôles d’intérêts concurrents existent dans la société chinoise – et sur Internet notamment – qui ont démontré leur force en s’opposant par exemple à des expulsions forcées ou à des projets industriels polluants. Ces groupes, traditionnellement défavorisés, ont prouvé ces dernières années leur pouvoir d’influence significatif en cas de mécontentement. C’est pourquoi la grille de lecture opposant groupes d’intérêts et réforme est trompeuse et risque de diviser les Chinois entre opposants et partisans de la réforme. Clivage factice, estime l’auteur, car les « Décisions » sont si larges et si profondes qu’elles affecteront toutes les couches de la population. Et chaque Chinois, quel que soit son milieu, appartiendra nécessairement à une ou plusieurs « communautés d’intérêts » confrontées aux réformes.

Enfin, Liu Shengjun considère pour sa part que les groupes d’intérêts ne sont que l’un des trois obstacles potentiels à la réforme, les deux autres étant la résistance idéologique et l’inertie bureaucratique. Il convient toutefois que les intérêts particuliers seront les plus difficiles à éliminer, car les principaux groupes d’intérêts sont extrêmement puissants. Parmi eux, certaines agences gouvernementales comme la NDRC (National Development and Reform Commission) et la CRSC (China Securities Regulatory Commission), dont l’autorité pourrait être grandement affectée par les réformes ; mais aussi les grandes entreprises d’État, qui cumulent position de monopole et traitement préférentiel, et sont dispensées de verser des dividendes.

Selon l’auteur, il existe trois solutions – à l’efficacité variable – pour faire fléchir ces groupes d’intérêts. Une première serait de faire appel au sens de la responsabilité des acteurs concernés. L’auteur ne croit pas en cette solution. La seconde serait de s’en remettre à la pression populaire, mais ce choix pourrait créer des débordements comme en Tunisie ou en Égypte. La troisième s’appuie sur l’autorité des dirigeants, et leur pouvoir de menace et de coercition : ceux-ci sont les seuls capables de punir la bureaucratie et les groupes d’intérêts récalcitrants. Ils devront donc s’impliquer directement dans l’application des réformes, et la méthode de la « main de fer » (铁腕, tiewan) engagée par Xi est, selon l’auteur, la plus pertinente.

Comme la plupart de nos sources, l’auteur conclut sur une note positive, en expliquant que la mise en place de la réforme sera le plus grand défi des années à venir, et que si, à la fin du mandat de Xi Jinping, 50 % des chantiers annoncés ont été mis en œuvre, le Président pourra se targuer d’une réussite indéniable.

Sources

  • Ding Xueliang7, « Après le IIIe Plénum : paroles en l’air contre mise en place », Financial Times - version chinoise, 26 novembre 2013.
  • Éditorial, « Il ne faut pas surestimer le pouvoir des “groupes d’intérêts” », Huanqiu shibao, 20 novembre 2013.
  • Liu Shengjun8, « Comment la Chine brisera-t-elle la barrière des intérêts particuliers ? », Aisixiang, 23 décembre 2013.
  • Wu Guoguang9, « Modernisation à la chinoise : discussion sur le IIIe Plénum du XVIIIe Congrès », Epoch Times, 29 novembre 2013.
  • Zhang Qianfan10, « Les risques d’une réforme centralisée », Financial Times - version chinoise, 20 novembre 2013.

Notes

  • (1) Les 60 « Décisions centrales sur quelques points importants de l’approfondissement global de la réforme » (中央关于全面深化改革若干重大问题的决定, zhongyang guanyu quanmian shenhua gaige ruogan zhongda wenti de jueding) ont été adoptées par les 373 membres (permanents et non permanents) du Comité central le 15 novembre 2013 et rendues publiques le jour même. Elles constituent la feuille de route de l’administration Xi Jinping en matière de réforme.
  • (2) Au sein d’une publication conjointe de 70 académiques chinois, intitulée Proposition écrite pour un consensus sur la réforme (改革共识倡议书, gaige gongshi changyishu).
  • (3) Rédactrice en chef de Xin shiji et l’une des commentatrices économiques les plus renommées, respectées et écoutées en Chine continentale.
  • (4) Sondage paru le 23 novembre dans le Xin Jingbao.
  • (5) Le shanggui est une procédure interne permettant au Parti communiste chinois d’enquêter sur ses membres. Pour plus d’information, voir l’article : Marc Julienne, « La police interne du Parti : Dans l’ombre du shuanggui », China Analysis, n° 46, décembre 2013.
  • (6) Il prend comme exemple et vante les mérites des procédures lancées contre Chen Liangyu sous Hu Jintao et Wen Jiabao, et contre Jiang Jiemin sous Xi Jinping et Li Keqiang.
  • (7) Professeur au département des sciences sociales de la Hong Kong University of Science and Technology.
  • (8) Vice-président de l’institut de recherche CEIBS Liujiazui International Finance.
  • (9) Il a été tour à tour secrétaire général à la CASS (Chinese Academy of Social Sciences), rédacteur en chef de la section opinion du Quotidien du peuple, membre du bureau du groupe de discussion sur la réforme du système de gouvernement du Comité central du Parti communiste, chercheur à Harvard, à la Columbia University et à la Chinese University of Hong Kong, ainsi que professeur dans de nombreuses autres universités chinoises et internationales.
  • (10) Professeur d’études constitutionnelles à l’université de Pékin.

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Asia Centre Fondé en août 2005 par François Godement et une équipe de chercheurs et experts de l’Asie contemporaine, Asia Centre a pour objectif de conduire des recherches sur l’Asie contemporaine, d'organiser des débats et de valoriser, par des publications, les résultats de ces recherches et rencontres.