On ne pourra pas sortir de « l’airpocalypse » urbaine par des mesures administratives

Lundi 29 avril 2013

Article de China Analysis n°42

Auteurs : Giulia Romano

Tags : Environnement - Chine

Récemment, le mot « brouillard » est devenu l’un des plus populaires en Chine. Ce terme fait automatiquement penser aux niveaux de pollution exceptionnels enregistrés à Pékin : 8861 au plus haut du phénomène (au moment de l’écriture des articles cités) selon les stations d’observation de la qualité de l’air de l’ambassade américaine, un chiffre jamais enregistré auparavant.

Telecharger la publication

Imprimer

Facebook Twitter Delicious Linked in

 

Urbanisation et pollution

Selon Yi Peng, le brouillard qui a recouvert notamment la région de Pékin-Tianjin-Hebei a plusieurs origines. Tout d’abord, dans les pires jours de cette « airpocalypse » (空气末日, kongqi mori, comme l’a décrit la presse), l’absence de courants d’air froid et de vents a été un facteur très important. L’absence de ventilation naturelle a causé une forte concentration des polluants dans l’atmosphère, à un niveau relativement stable, et n’a pas permis leur dispersion. Mais Yi Peng identifie d’autres facteurs, et notamment la pollution provenant des véhicules à moteur, des industries, des concentrations de population, ainsi que de la consommation énergétique des bâtiments. Ces facteurs annexes, d’une grande importance également, sont tous liés de près ou de loin à l’urbanisation. Cela amène donc nos auteurs à repenser les schémas actuels de développement des villes chinoises. Pour Yi Peng, Pékin doit devenir le symbole d’une nouvelle pensée du développement urbain.

Quelles solutions?

Pékin, la capitale chinoise, dispose selon Yi Peng du plus haut niveau de services publics du pays. En raison de ces abondantes ressources administratives, la ville accueille une population de près de 20 millions d’habitants, et pourrait bien un jour héberger près de 50 millions d’habitants, selon l’auteur. Bien que Pékin soit probablement en mesure d’accueillir une population de cette taille en termes de services, de moyens financiers ou encore compte tenu de sa superficie, l’apparition d’un brouillard intense ces derniers mois constitue un signal important : Pékin peut-elle vraiment supporter un tel niveau d’urbanisation ? La ville peut-elle vraiment croître davantage ?

Ces questions concernent toutes les villes chinoises de premier rang. Quel est leur potentiel de croissance future ? Pourront-elles résister aux énormes pressions environnementales liées à l’urbanisation ?

Selon Yi Peng, pour éviter que des mégapoles comme Shanghai ou Pékin ne « touchent le mur » (去触壁, qu chu bi), il faut déployer une approche planifiée, réformatrice, à la fois économique et institutionnelle, pour soulager le poids que ces villes ont à supporter. Cela pourrait passer, pour Yi Peng, par un ralentissement des enregistrements de résidence permanente dans ces villes, ou encore par un retrait partiel de l’administration, afin que le marché puisse jouer un rôle de base dans l’allocation des ressources pour le développement urbain.

Yi Peng propose également de promouvoir le développement équilibré des « agglomérations » dans le processus d’urbanisation, nécessitant une vision plus large du phénomène. Comme le souligne l’auteur, le brouillard n’est pas limité à une ville. Il a au contraire une portée régionale. C’est pourquoi non seulement les villes principales doivent adopter de bonnes pratiques environnementales, mais aussi les régions environnantes, qui doivent autant que possible limiter leurs émissions, industrielles notamment. Yi Peng propose donc que soit mis en avant le concept d’« agglomération urbaine » (城市群概念, chengshi qun guannian), dépassant les divisions administratives actuelles. Cela permettrait de redistribuer de façon plus raisonnable l’industrie et la population, en tenant compte du développement des villes satellites entourant les grands centres urbains. Cela encouragerait une meilleure coordination et une plus grande qualité de l’aménagement urbain.

Les concepts de « smart » (智慧,zhihui), « vert » (绿色, lüse) et « low-carbon » (低碳,ditan) devraient également prendre une place importante dans le futur. Pour Yi Peng, le brouillard est une démonstration de l’approche « non scientifique » du développement des villes chinoises, non durable et grand consommateur de ressources. Or, pour se débarrasser du problème de la pollution atmosphérique, il faudrait accélérer le réajustement du développement urbain, ainsi que la restructuration industrielle des villes et leur modernisation. Il faudrait ainsi faire jouer un rôle important aux mécanismes de marché, et procéder à une optimisation de la structure industrielle et de sa distribution, et à une « révolution » de la production et de la consommation d’énergie. Ceci pourrait passer par un « nouveau système de double contrôle » (双控制的新机制, shuang kongshi de xin jizhi) de l’intensité de consommation d’énergie. Devant ces impératifs, la construction de villes vertes, smart et low-carbon devient une priorité absolue.

Ce « verdissement » des villes passe également par un effort de désindustrialisation de ces villes – notamment de l’industrie lourde, en situation de surcapacité productive. Si, dans le passé, des villes comme Shanghai ont attiré des secteurs comme la pétrochimie grâce à leur dynamisme et à de généreux avantages fiscaux, elles doivent désormais privilégier le développement du secteur tertiaire et ainsi passer à une phase de post-industrialisation.

L’amélioration des conditions atmosphériques passe enfin par une diversification du choix énergétique urbain, et chinois en général. La grave pollution pékinoise est largement due à la consommation de charbon pour le chauffage, car cette ressource est abondante dans le pays. Yi Peng propose donc que les villes commencent à employer de façon plus importante le gaz naturel, moins dommageable à la qualité de l’air. Cependant, si le gaz naturel est une alternative intéressante, la disponibilité de cette ressource n’est pas uniforme dans tout le pays, et les régions du Sud notamment y ont peu accès. Yi Peng propose d’adopter une « modalité de distribution scientifique » (科学布局的方式, kexue buju de fangshi) dans ce nouveau cycle de développement de l’urbanisation, en promouvant une convergence vers les zones les plus riches en ressources, y compris en air propre et en eau, des ressources aujourd’hui fondamentales pour le développement des villes.

Selon Yi Peng, certaines villes sortiront gagnantes et d’autres perdantes de ce nouveau cycle d’urbanisation. Les villes gagnantes seront celles naturellement riches en ressources fondamentales pour le développement social et économique de leurs espaces (on pense notamment à l’eau et au gaz naturel). L’auteur cite l’exemple d’Urumqi qui selon lui a obtenu des résultats très intéressants en termes de réduction de la pollution et de switch vers de ressources énergétiques plus propres (gaz naturel). En comparant la capitale du Xinjiang à Pékin, qui dépend du charbon et ne dispose pas de ressources gazières, on comprend donc que les villes concentrant d’importantes ressources de gaz naturel sont celles qui connaîtront dans un futur proche les meilleures performances en termes environnementaux.

Un large fossé demeure entre souhaits et réalité

En parallèle, l’« explosion » (爆发, baofa) des phénomènes de pollution atmosphérique urbaine a montré le lien étroit entre les industries à haute consommation d’énergie et la dégradation de l’environnement. Dans cette situation, la marge de manœuvre du gouvernement pour mettre en place des politiques d’épargne énergétique, de réduction des émissions et de développement low-carbon est donc un facteur décisif pour l’avenir de l’environnement en Chine. Interrogé sur ces questions, le professeur Qi Ye, expert en politiques climatiques chinoises de l’université de Tsinghua, fait remarquer que la Chine possède déjà, depuis son XIe Plan quinquennal, un système de responsabilité pour l’épargne énergétique. Mais, en raison des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de ces politiques, les résultats obtenus ne répondent pas aux souhaits du gouvernement.

Ces dernières années, malgré l’établissement d’une série de politiques environnementales, le processus de « verdissement » chinois a donné « une impression de complexité et même de désordre» (纷繁甚至杂乱之感, fenfan shenzhi jiu luan zhi gan). Par exemple, les mesures d’application des politiques de standards d’épargne énergétique pour les voitures et les bâtiments sont très différentes. Les standards d'économie de carburant peuvent être appliqués dans les phases de design et de production, pour que les voitures du même modèle présentent les mêmes caractéristiques énergétiques. Mais dans la construction de bâtiments, les standards d'épargne énergétique ne concernent que les phases de construction et de mise en opération, ce qui induit un énorme gâchis en ressources.

Par ailleurs, malgré l’introduction du système de responsabilités et les incitations répétées du Conseil d’État, certaines régions chinoises n’ont pas enregistré de diminution sensible de leur intensité de consommation énergétique, et cette dernière a même augmenté dans certaines régions, les gouvernements locaux favorisant avant tout la croissance économique.

La difficulté dans la mise en œuvre des politiques ne réside pas seulement dans le manque de volonté politique des gouvernements locaux. Parfois, le manque d’expérience mène à l’utilisation de méthodes « extrêmes ». Qi Ye donne l’exemple de certains gouvernements locaux qui ont tout bonnement coupé l’électricité ou arrêté la production dans leur circonscription pour atteindre les objectifs d’efficacité énergétique prévus par le XIe Plan quinquennal. Cette situation reflète clairement les difficultés de la mise en œuvre des politiques, et l’impuissance de certains exécutants.

Le système top-down se révèle insuffisant

La gouvernance low-carbon en Chine se fonde principalement sur le système de responsabilité pour l’épargne énergétique, qui se caractérise par : « une promotion de haut niveau, une gouvernance à plusieurs niveaux et l’intégration de plusieurs attributs » (“高位推动、层级治理、多属性整合”, “gaowei tuidong, cengji zhili, duoshuxing zhenghe”). Grâce à ce système, les émissions par unité de PIB ont été réduites d’1,46 milliard de tonnes durant la période du XIe Plan. Cependant, ce système de gouvernance pourrait donner lieu à des incitations contraires, invalidant ces avancées importantes.

Selon l’expert, ce système de contrats administratifs guidés par le haut va contre le « principe d'optimisation de plusieurs objectifs » (多目标优化原则, duo mubiao youhua ceyuan), en négligeant les différences d’efficacité énergétique et de potentiels de réalisation de l'épargne énergétique qui peuvent exister entre les diverses localités chinoises. En fait, selon Qi Ye, si l’application du système de responsabilité pour la conservation énergétique impose des objectifs spécifiques aux localités et lie ceux-ci à l’évaluation des performances des fonctionnaires, il n’incite néanmoins pas à une application active des politiques de conservation énergétique. Par ailleurs, en imposant un même standard pour toutes les régions - lesquelles présentent pourtant des situations énergétiques différentes - le gouvernement n’optimise pas les bénéfices potentiels de cette politique. Il serait plus intéressant de lier à ces critères fixes une part de flexibilité, ainsi que la possibilité d’utiliser d’autres instruments – par exemple des instruments de marché – pour atteindre des résultats plus ambitieux.

En outre, dans le système actuel de promotion des fonctionnaires, la priorité reste la croissance économique, qui contredit souvent les objectifs de règlementation énergétique et de réduction des émissions. Pour illustrer son argument, Qi Ye cite l’exemple de la ville de Baoji, dans le Shaanxi. Dans cette ville, l’indice de responsabilité et d’évaluation des performances locales se compose de plusieurs indicateurs. Le score maximal attribué au développement économique est de 32 points, tandis que celui concernant les objectifs de réduction des émissions est seulement de 3 points. Ainsi, les fonctionnaires doivent jongler entre l’impératif de la réduction de la consommation d'énergie, et celui de la promotion du développement des industries, lesquelles consomment beaucoup d'énergie. Cette réalité est devenue l'une des contradictions ordinaires du développement de certaines zones du pays.

Enfin, les asymétries d'information, le manque de confiance général face à l’information disponible – le concept de low-carbon étant encore en phase d’expérimentation, en Chine comme à l’étranger –, ou encore un système fiscal qui n'encourage pas l'adoption de solution low-carbon, constituent tous des difficultés supplémentaires. Ces facteurs limitent la réduction effective des émissions chinoises, posant constamment des défis à la transition low-carbon du pays. Pour Qi Ye, un choix rationnel serait de promouvoir un ajustement progressif des institutions et des mécanismes institutionnels afin de limiter les effets de blocage. Cela pourrait notamment passer par une amélioration du système d’évaluation des fonctionnaires et l’introduction de nouveaux indicateurs, par une optimisation du système des contrats administratifs, et par une plus grande coopération entre gouvernements locaux, société civile et ONG.

Cité dans le même article du Kexue ribao et critiquant également la situation actuelle, Feng Fei, directeur du département de recherche sur le développement industriel du centre de recherche pour le développement du Conseil d’État, souligne que les mesures administratives ne sont pas suffisantes pour atteindre les objectifs de réduction des émissions et qu’une introduction d’éléments d’incitation économique – tels que la réforme des prix de l’énergie, une taxe sur les ressources – se révèlent nécessaires et sont actuellement en phase d’étude.

Sources

  • Yi Peng2, « L’influence du brouillard sur l’urbanisation», Caixin, 19 février 2013
  • He Chunlu3, « "L’air empoisonné" souligne les difficultés de la gestion low-carbon à la chinoise », Zhongguo kexue bao, 16 janvier 2013

Notes de bas de page

  • (1) Niveau de concentration moyen horaire de PM 2.5 dans l'atmosphère.
  • (2) Chercheur au centre de recherche sur les ressources humaines de l’université de Pékin et éditorialiste dans de nombreux journaux économiques, tels que la version chinoise du Financial Times, le Zhongguo jingying bao, le Jingji guancha bao, etc.
  • (3) Journaliste au Zhongguo kexue bao.

GoRSS

S'inscrire à la Newsletter

S'inscrire
ESPACE utilisateur

Asia centre

Asia Centre Fondé en août 2005 par François Godement et une équipe de chercheurs et experts de l’Asie contemporaine, Asia Centre a pour objectif de conduire des recherches sur l’Asie contemporaine, d'organiser des débats et de valoriser, par des publications, les résultats de ces recherches et rencontres.