La nouvelle réforme foncière chinoise : rationaliser l’urbanisation en libéralisant le foncier rural

Mardi 27 mai 2014

Article de China Analysis n°48 (David Bénazéraf et Carine Henriot)

Tags : Système politique - Politiques sociales - Chine

Un mois après le IIIe Plenum du PCC, les autorités ont fixé les grandes orientations de la nouvelle politique chinoise en matière d’urbanisme et de gestion du foncier au cours d’une réunion tenue à Pékin les 12 et 13 décembre 2013. En présence des membres du Bureau politique, le Président Xi Jinping a posé les principes et annoncé la mise en œuvre d’un « nouveau schéma d’urbanisation » (新型城镇化, xinxing chengzhenhua) ainsi qu’une réforme du système foncier rural. Ces annonces ont suscité de nombreux commentaires et réactions, avant d’être formalisées par la publication, en mars 2014, de la stratégie d’urbanisation 2014-2020.

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Une urbanisation centrée sur l’humain

L’introduction du principe d’urbanisation « centrée sur l’humain » (以人为本, yiren weiben), c’est-à-dire centrée sur les conditions de vie plutôt que sur la construction massive de villes nouvelles, permet de répondre aux déséquilibres de l’armature1 des villes chinoises et aux inégalités entre ruraux et citadins. L’adoption d’une nouvelle voie en matière d’urbanisation doit contribuer à stimuler la demande intérieure et à « rompre la structure duale entre villes et campagnes » (破解城乡二元结构, pojie chengxiang eryuan jiegou) grâce à un développement harmonieux et à une « répartition raisonnée des fonctions entre grandes, moyennes et petites villes et bourgs ruraux » (促进大中小城市和小城镇合理分工, cujin da zhong xiao chengshi he xiao chengzhen heli fengong), ainsi qu’à travers la réforme du hukou.

Selon Yi Peng, directeur du centre de recherche sur l’urbanisation de l’International Finance Forum, interrogé par China News, les villes petites et moyennes sont en nombre insuffisant dans l’armature urbaine chinoise, alors que le coût de l’urbanisation y est moins élevé que dans les grandes villes. La limitation de l’expansion des grandes villes constitue donc un enjeu important. La réforme du hukou annoncée fin 2013 contribuera au rééquilibrage entre villes grâce à l’évolution des modalités d’exode rural. L’allègement des conditions d’établissement en ville pour les ruraux se fera de manière graduelle en fonction de la taille des villes : « libéralisation totale » (全面放开, quanmian fangkai) des restrictions d’établissement dans les bourgs ruraux et les petites villes, « libéralisation ordonnée » (有序放开, youxu fangkai) dans les villes moyennes, « maintien de décisions raisonnées » (合理确定, heli queding) dans les grandes villes et « contrôle sévère » (严格控制, yange kongzhi) dans les très grandes villes. Les autorités précisent par ailleurs que le transfert des populations rurales vers les villes s’effectuera sur une base volontaire2.

La réforme du hukou est un impératif pour transformer progressivement le statut de la population flottante afin d’en faire une population urbaine, et régler ainsi le problème de la « semi-urbanisation » (半城镇化, ban chengzhenhua). Ce concept illustre la difficulté d’intégration des populations flottantes dans les statistiques. En effet, selon le Bureau des statistiques, le taux d’urbanisation de la Chine était de 52 % en 2012, d’après un calcul sur la base de la population vivant réellement en ville au moins six mois par an. Mais, en adoptant un mode de calcul établi à partir de l’enregistrement par le hukou, la part des urbains tombe à seulement 35 % de la population totale. Les 200 millions de personnes constituant la population flottante, les mingong et leurs familles, sont donc des urbains de facto, mais non de jure, ce qui explique que, selon le mode de calcul, deux taux puissent être établis. L’intégration urbaine de la population flottante et la résorption des inégalités entre urbains et ruraux dans l’accès aux services de base demeurent un objectif central des orientations de la nouvelle politique d’urbanisation.

En outre, la réorientation des flux de l’exode rural vers les petites villes et l’amélioration de la qualité de l’urbanisation impliquent une urbanisation moins consommatrice en ressources, notamment foncières et énergétiques.

Une urbanisation plus économe en ressources

La concrétisation de ces orientations dans la politique chinoise d’aménagement du territoire, telle qu’annoncée lors de la réunion de décembre 2013, se traduit par la promotion d’une « armature urbaine en deux axes Nord-Sud et trois axes Ouest-Est » à travers le territoire chinois ("两横三纵"的城市化战略格局, liangheng sanzong de chengshihua zhanlüe geju). L’objectif est d’optimiser la « structuration du territoire et les formes urbaines » (城镇化布局和形态, chengzhenhua buju he xingtai). En matière de pratiques d’urbanisme, la politique d’urbanisation centrée du l’humain vise à améliorer le niveau de l’aménagement urbain et des constructions selon le « principe d’harmonie avec la nature » (天人合一的理念, tianrenheyi de linian), par opposition à la construction massive négligeant la qualité. Cette politique reprend les principes, déjà présents dans les précédents programmes quinquennaux, de « respect des formes traditionnelles » (保留村庄原始风貌, baoliu cunzhuang yuanshi fengmao), de « limitation des démolitions » (少拆房, shao chaifang) et de « préservation des arbres » (慎砍树, shen kanshu). Elle doit notamment passer par le renforcement du droit de l’urbanisme et le recueil de l’avis des populations.

Pour Song Xiaowu, président de la China Economic System Reform Research Association, le développement urbain basé sur les ressources foncières pose un problème aujourd’hui – raréfaction des ressources foncières, problèmes environnementaux – et rend nécessaire l’adoption de modèles alternatifs de développement. La réunion des autorités centrales consacrée à l’urbanisation a fixé plusieurs objectifs pour réduire la consommation de ressources : amélioration de l’efficacité de l’utilisation des sols, densification des zones déjà urbanisées, meilleure utilisation des ressources énergétiques, réduction de la consommation énergétique et de l’intensité carbone, accroissement de la part des zones naturelles (forêts, lacs et zones humides).

L’objectif de densification passe par une meilleure gestion des usages des sols. Selon les autorités, le principe de « ligne rouge » (minimum) de terres arables à préserver (耕地红线, gengdi hongxian) doit être maintenu. Le développement de nouvelles zones résidentielles établies sur d’anciennes zones industrielles (c'est-à-dire en renouvellement urbain) plutôt que sur les terres arables (en extension urbaine) est préconisé. L’idée selon laquelle les villes ne peuvent pas s’étendre sans limites ni contrôle constitue un changement. En effet, celui-ci remet fondamentalement en cause le modèle administré de vente des droits d’usage de terrains agricoles par les autorités locales pour financer l’urbanisation. Cette volonté implique une réforme du marché foncier rural et nécessite de mettre en place de nouveaux modes de financement des infrastructures, par la mobilisation de capitaux privés notamment.

Libéraliser le foncier rural

Les paysans des campagnes proches des zones urbanisées se sont peu à peu éloignés de l’exploitation agricole pour exercer un emploi dans les zones industrielles qui jouxtent les bourgs ruraux périurbains. Jusqu’à présent, le système foncier chinois leur permet de « faire circuler leur terre » (土地流转, tudi liuzhuan) de deux façons : par un « transfert à long terme des droits d’usage » (把经营权长期交给土地使用者, ba jingying quan changqi jiao gei tudi shiyong zhe) ou par la « mise en location de la parcelle agricole » (土地出租, tudi chuzu). La seconde solution, ne demandant aucune forme de contractualisation, est souvent préférée. Elle permet de conserver l’usage agricole de la parcelle, ce que ne garantit pas la première solution. Toutefois, selon le professeur Wu Shiliang interrogé par Caijing, ce fermage n’offre pas au paysan les revenus suffisants pour qu’il s’implante en ville.

La réforme du système foncier rural – la seconde depuis 1978 – devrait rendre comparable les systèmes fonciers urbain et rural, libéraliser le droit de propriété rural et protéger les droits des paysans, en accord avec les « trois questions agricoles » (三农, san nong).

Tout d’abord, la libéralisation du marché foncier rural permettrait de rationaliser l’usage du sol et de libérer des terres actuellement destinées à l’usage agricole. En effet, selon l’économiste Sheng Hong, le gel de terres arables ne permet pas une utilisation optimale du foncier et s’inscrit en contradiction avec la loi du marché. Pour l’économiste Huang Youguang, les progrès réalisés dans l’agriculture ne nécessitent d’ailleurs plus que soient gelés 1,8 milliard d’acres (728,4 millions d’hectares) de terres arables. Seuls 800 millions d’acres (323,7 millions d’hectares) pourraient garantir la sécurité alimentaire du pays.

Par ailleurs, les gouvernements locaux participent au gaspillage du foncier agricole, en rachetant à faible prix les droits d’usage de parcelles agricoles qui ne sont plus nécessairement exploitées. Les paysans perçoivent en échange des sommes dérisoires au regard du profit engendré lors de la revente de droits d’usage de parcelles constructibles. Or, ce dédommagement est insuffisant pour les paysans : il ne leur permet ni de prétendre à un mode de vie urbain, ni de bénéficier de garanties sociales. A contrario, la libéralisation du marché foncier rural contribuerait à l’augmentation des prix de vente des terres agricoles, au profit non plus des gouvernements mais des paysans : elle pourrait permettre indirectement un ralentissement des transactions foncières.

Distinguer la propriété du foncier rural de la propriété des moyens de production agricole

La réforme foncière vise, selon le journaliste économiste Chen Bin, à distinguer le « droit de propriété collectif rural » (农村集体产权, nongcun jiti chanquan), qui inclut par exemple la propriété du logement, et la « propriété collective rurale des moyens de production » (农村集体所有制, nongcun jiti suoyouzhi).

Jusqu’à présent, la propriété collective du foncier rural n’est pas divisible. Aussi, certains responsables du village parviennent, au détriment des intérêts des paysans, à en capter les profits collectifs. Pour éviter cet accaparement, il apparaît nécessaire de mettre en place, au sein de cette ancienne propriété collective, une « collectivisation spontanée » (自发集体化, zifa liantihua) par « capitalisation d’actifs publics partagés » (国有资产资本化, guoyou zichan zibenhua). Ces actifs détenus collectivement fonctionneraient alors comme une société. Chaque foyer serait responsable collectivement de sa gestion, de son fonctionnement, de ses opérations et de son statut financier, et déciderait des montants investis ou des parcelles allouées à l’urbanisation.

Instaurer des fiducies foncières et des banques fiduciaires

La réforme foncière vise également, selon Pu Jian, président de Citic Trust, à créer des « sociétés fiduciaires » (信托公司, xintuo gongsi) capables de gérer des « fiducies3 foncières » (土地信托, tudi xintuo). Le principe d’une fiducie réside, pour une parcelle foncière donnée, en la séparation en trois éléments : le droit d’exploitation de la propriété, transféré par le constituant, le droit de gestion attribué au fiduciaire, et l’usufruit perçu par le bénéficiaire. En effet, par des économies d’échelle et l’amélioration des rendements agricoles, la réforme agraire permettra de libérer du foncier que les paysans-constituants pourraient alors capitaliser et transférer librement en fiducie. Une société fiduciaire, le fiduciaire, apporterait ensuite aux paysans-bénéficiaires un soutien financier et légal pour mettre en valeur leur capital foncier ; elle proposerait aux investisseurs fonciers des produits en fiducie et diminuerait les coûts de transferts fonciers en favorisant des circuits courts, limitant les intermédiaires. Dans ce dispositif, les paysans seraient à la fois constituants et/ou bénéficiaires.

Toutefois, toujours selon Pu Jian, une société fiduciaire qui assumerait les seules fonctions de gestion ne serait pas compétitive. En outre, l’un des principaux obstacles à la mise en valeur de nouveaux terrains constructibles réside en l’obtention de crédits à faibles coûts. Aussi, il conviendrait, en appui de ces sociétés fiduciaires, de créer des « banques foncières fiduciaires » (土地信托银行, tudi xintuo yinhang) à même de lever des fonds, notamment privés, de financer l’installation d’infrastructures, d’équipements et de services dans l’espace rural, et de gérer le « système foncier public » (土地公有制, tudi gongyou zhi). Le professeur Wu Shiliang souligne que des sociétés et banques fiduciaires ont déjà été créées pour l’extraction minière et ont ainsi participé à la mise en valeur de zones reculées.

Ainsi, en libéralisant le foncier rural et en séparant le droit d’exploitation de la propriété foncière de son droit de gestion et d’usage, la réforme du système foncier vise à créer un capital foncier transférable par les paysans, permettant à ceux-ci de dégager des ressources pour devenir citadins, et donc de réaliser le nouveau schéma d’urbanisation « centré sur l’humain ». Toutefois, la définition d’un cadre juridique à ce nouveau système de propriété foncière rurale semble absolument nécessaire. En effet, les banques fiduciaires cherchent avant tout à créer du profit en investissant, notamment à court terme, dans les services comme la gestion d’actifs, la banque et les assurances. Ensuite, les gouvernements locaux, qui financent le développement urbain par l’ouverture à l’urbanisation de nouvelles parcelles, devront désormais chercher de nouvelles sources de financement, soit par la mise en place de taxes foncières et de taxes d’habitation, soit au prix d’une réforme des finances locales. Ces réformes foncières sont donc la condition d’une redistribution des cartes entre agriculteurs, gouvernements locaux et investisseurs fonciers.

Sources

  • « Conférence des autorités centrales sur l’urbanisation », Xinhua, 14 décembre 2013.
  • Song Xiaowu4, « De la nécessité de relations saines entre le marché et l’administration pour le développement durable des villes riches en ressources », Zhongguo gaige - China reform, 24 décembre 2013.
  • « Libéralisation des restrictions d’établissement dans les petites villes », China News, 15 décembre 2013.
  • He Keng5, « Sept commentaires sur la nouvelle forme d’urbanisation », Zhongguo gaige - China reform, 16 décembre 2013.
  • Huang Youguang6, « Pourquoi limiter arbitrairement l’extension urbaine ? », Financial Times - version chinoise, 21 décembre 2013.
  • Interview de Sheng Hong7, « La véritable ligne rouge, c’est le marché », Gongshi wang, 21 décembre 2013.
  • Chen Bin8, « Vers un système de coopératives d’action pour permettre aux paysans de diriger », Nanfang zhoumo, 30 janvier 2014.
  • Interview de Pu Jian9, « Des fiducies foncières pour des profits considérables », Caijing, 17 février 2014.
  • Wu Shiliang10, « Faire face aux problèmes de fiducies foncières », Caijing, 17 février 2014.

Notes

  • (1) Manière dont se répartissent les villes sur un territoire.
  • (2) 推进农业转移人口市民化要坚持自愿, tuijin nongye zhuanyi renkou shiminhua yao jianchi ziyuan.
  • (3) Une fiducie désigne à la fois un transfert de propriété soumis à des conditions d’usage et de durée, et le contrat afférent, établi entre trois personnes (le constituant, le fiduciaire et le bénéficiaire).
  • (4) Président de la China Economic System Reform Research Association.
  • (5) Ancien vice-directeur du Bureau des statistiques et ancien vice-directeur de la commission des finances de l’Assemblée populaire.
  • (6) Économiste à la Nanyang Technological University de Singapour.
  • (7) Professeur à l’institut de recherche en économie de l’université du Shandong, chercheur au centre de recherche Unirule (Tianze).
  • (8) Journaliste économique à Nanfang zhoumo.
  • (9) Président de la société fiduciaire Citic Trust.
  • (10) Professeur à la Capital University of Business and Economics de Pékin.

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